De Kaderrichtlijn Water

    Figuur 1: DPSIR-model (Bron: WUR, 2004)

Dit kan als volgt worden geïnterpreteerd:
De basisoorzaken van het tekort aan schoon drinkwater zijn de mensen, die natuurlijke bronnen in vergaande mate exploiteren. Er wordt teveel water en grond gebruikt. Daarbij wordt niet voldoende nagedacht over de gevolgen. Een gevolg is uitputting door overmatig oppompen; waterverzadiging en verzilting door onvoldoende afwatering; en vervuiling door intensieve landbouw, industrie en andere menselijke activiteiten.
Hierdoor is er minder aanbod van schoon drinkwater, en is er onvoldoende voedsel. Ondertussen stijgt de wereldbevolking, zodat steeds meer mensen schoon drinkwater nodig hebben. De kwaliteit van het milieu gaat hierdoor achteruit. Het totale effect is dat steeds meer mensen met minder schoon drinkwater en voedsel moeten gaan consumeren.

De maatschappij is in sommige gevallen niet in staat adequaat te reageren. Wanneer het grondwaterpeil al meerdere meters gedaald is, worden de kosten van oppompen alleen maar hoger en het rendement steeds lager.

De Europese Kaderrichtlijn Water

Totstandkoming van de KRW

Begin jaren ‘90 was duidelijk merkbaar dat men binnen Europa het waterbeleid beter wilde ordenen. De Europese landen wilden alles wettelijk geregeld hebben. Men wilde de kwaliteit van alle watersoorten en waterstromen verbeteren en de waterverontreiniging aanpakken.
De wens ontstond om de oude richtlijnen op het gebied van water samen te voegen tot één overzichtelijke regeling. Deze wens leidde uiteindelijk tot de Kaderrichtlijn Water (KRW).

Voor de totstandkoming van de KRW is het van essentieel belang geweest dat in 1992 het verdrag van Helsinki, betreffende de bescherming van het gebruik van grensoverschrijdende waterlopen en internationale waterlopen, is getekend.
Dit verdrag verplichtte de deelnemende landen om samen te werken en een gemeenschappelijk waterbeleid te voeren. Vanaf 1995 nam de gehele Europese Unie deel aan de KRW (EC, 2000).

In principe is een nieuwe richtlijn alleen mogelijk wanneer een bepaald milieugerelateerd onderwerp hoog op de agenda staat. Dit was in de tijd van de totstandkoming van de KRW het geval, omdat deze samenviel met de derde milieugolf. De derde milieugolf kwam op gang na de oliecrisis in 1973. De bevolking en overheden werden zich toen steeds meer van het milieu bewust. ‘Our common future’(1987) is een rapport dat behoort tot deze milieugolf. Dit rapport beschrijft duurzaamheid als een belangrijke doelstelling. Hierop wordt in hoofdstuk 2 verder ingegaan (Connely, 2003).

Doelstellingen en actoren

Na de toetreding van de EU tot het verdrag van Helsinki in 1995 werden verschillende richtlijnen betreffende water samengevoegd tot één regeling; de genoemde Europese Kaderrichtlijn Water.

Enkele richtlijnen die in deze regeling zijn betrokken, zijn:
- Een richtlijn voor het terugdingen van waterverontreiniging door gevaarlijke stoffen
- Een richtlijn voor de bescherming van grondwater
- Een richtlijn over de waterkwaliteit
- Een stapsgewijze aanpak om na verloop van tijd tot stroombeheersgebied beheersplannen met concrete
  resultaten te komen

Tevens zijn er richtlijnen die niet direct gerelateerd zijn aan de bescherming van de waterkwaliteit. Voorbeelden zijn richtlijnen over geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, richtlijnen over het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en richtlijnen over de verkoop van biociden.

Men gaat ervan uit dat water geen gewone handelswaar is, maar een erfgoed waar men zuinig mee om dient te gaan.
De doelstellingen van de Europese Kaderrichtlijn Water zijn dan ook:
- Waterachtige ecosystemen en gebieden die direct afhankelijk zijn van waterachtige ecosystemen voor
  verdere achteruitgang behoeden
- Een forse vermindering van lozingen en emissies bewerkstelligen, om de kwaliteit van het water te
  verbeteren
- Duurzaam gebruik van water op basis van beschikbare waterbronnen op lange termijn bereiken
- De verontreiniging van grondwater tot een minimum beperken

Verder is de harmonisatie van de Europese waterwetgeving een doelstelling van de KRW. Alle doelstellingen zijn ontwikkeld voor de bescherming van landoppervlaktewater (overgangswater en kustwater) en grondwater. Tevens zijn er aparte doelstellingen voor beschermde gebieden.

Voor oppervlaktewater is het bereiken van een goede ecologische toestand en een goede chemische toestand van belang. Voor grondwater is het belangrijkste doel het beschermen, verbeteren en herstellen van alle grondwaterlichamen en zorgen voor een evenwicht tussen onttrekking en aanvulling van grondwater. Verder moet de grondwaterverontreiniging verminderd worden.
Beschermde gebieden zijn gedefinieerd als watergebieden voor de onttrekking van voor menselijke consumptie bestemd water. Dit zijn watergebieden in verband met economische significantie (levende planten- en diersoorten; ook wel schelpdierwater), zwemwaterlocaties en Vogel- en Habitatrichtlijn gebieden. Ook hier wil men de toestand van het water verbeteren (EC, 2000).

De Europese Kaderrichtlijn Water wil deze doelen bereikt hebben op 22 december 2015. Daar mogen eventueel nog twee keer twee periodes van zes jaar achter aan komen. Uiteindelijk moeten de doelstellingen in 2027 gerealiseerd zijn.

Voor de invoering en controle op de kaderrichtlijnen zijn bevoegde autoriteiten nodig. Een bevoegde autoriteit is verantwoordelijk voor het op de juiste manier uitvoeren van de verplichtingen van de Kaderrichtlijn. De bevoegde autoriteit vormt de schakel tussen nationale en internationale coördinatie.
In Nederland vormen op nationaal niveau drie ministers de coördinerende autoriteit:
- De Minister van Verkeer en Waterstaat (V&W)
- De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM)
- De Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV)

Wanneer een waterhuishouding binnen een provincie, waterschap of gemeente valt, zijn ook lagere bestuursorganen verantwoordelijk voor de uitvoering van de Kaderrichtlijn. Rijkswaterstaat, als “beheerder van het hoofdwatersysteem”, heeft tevens verantwoordelijkheid. In de genoemde beschermde gebieden die vallen onder de Vogel- en Habitatrichtlijn, neemt LNV de realisatie van de doelstellingen waar (EC,2000).

Verder is er vanaf 2003 de Nationale Regiegroep Water, ook wel de Regiekolom Water genoemd. Deze bestaat uit vertegenwoordigers van V&W, LNV, VROM, het Landelijk Bestuurlijk Overleg Water (LBOW), de Regiogroep Water, de Coördinatiegroep Water, de Unie van Waterschappen (UvW), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Dit is een overkoepelende organisatie binnen Nederland, die binnengekomen informatie van de aangesloten instanties verzameld, en deze voorbereid. Deze organisatie stuurt haar bevindingen en ideeën door naar de Europese Commissie te Brussel.

Ten slotte coördineert het LBOW de voortgang van de maatregelen uit het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW), waaronder ook de uitvoering van de KRW valt. Het instituut neemt beslissingen over methodes en andere uitgangspunten met betrekking tot water, die regionaal en landelijk worden toegepast (EC, 2000).

Het netwerk van de KRW

Op Europees niveau stellen de Europese Waterdirecteuren kaders voor de algemene uitwerking van de Kaderrichtlijn Water. Zij spelen een centrale rol wat betreft de afstemming tussen de lidstaten, en in het overleg over de richtlijn.
De EU waterdirecteuren werken samen met de Europese Commissie en hebben een gezamenlijke strategie voor de invoering van de richtlijn bedacht.

Daarin staan de belangrijkste thema's aangegeven waarvoor overeenkomsten nodig zijn. Bij elk thema worden zogenaamde richtsnoeren ontwikkeld door werkgroepen; de deelnemers uit diverse EU-lidstaten. Deze dienen om de Kaderrichtlijn Water zo goed mogelijk uit te kunnen voeren. De werkgroepen geven op die manier een antwoord op wetenschappelijk, technische en praktische vragen.
De dertien richtsnoeren, ook wel “guidances” genaamd, dienen om de lidstaten van de Europese Unie individueel de vrijheid te geven bij de uitvoering van de Europese Kaderrichtlijn Water. Wanneer de uitvoering in de nationale praktijk niet overeenkomt met de internationale keus binnen de richtsnoeren, wordt er of voor een ruimere interpretatie gekozen van de richtsnoeren. Ook kan het zijn dat de betreffende nationale praktijk veranderd wordt. De meeste richtsnoeren zijn in november 2002 vastgesteld verwerkt in een handboek.
De Europese Commissie krijgt advies van de Expert Advisory Fora (EAF’s). De activiteiten van de EAF zullen er op den duur toe leiden dat wettelijk bindende richtlijnen ontstaan.

Momenteel zijn de meeste richtsnoeren afgerond en is de aandacht voor een deel verschoven naar de praktische uitvoering van de Kaderrichtlijn. Er zijn momenteel vijf Europese werkgroepen actief, elk met een ander taakveld: ecologische status, integraal stroomgebiedbeheer, grondwater, rapportages of prioritaire stoffen. Ook is in 2005 een stuurgroep opgericht voor de relatie Europese Kaderrichtlijn Water en de landbouw (EC, 2000).

De Nederlandse activiteiten met betrekking tot water vinden op verschillende niveaus plaats en worden zo goed mogelijk afgestemd op het Europese Beleid.
Nederland is ingedeeld in vier stroomgebiedsdistricten: Rijn, Maas, Schelde en Eems. Tot het stroomgebieddistrict behoort niet alleen het water van de betreffende rivier, maar alle wateren in de betreffende regio. Dit houdt in dat ook vertakkingen, meertjes, en zelfs zandafgravingen die niet in contact staan met andere oppervlaktewateren daartoe behoren. Voor de Rijn, Maas, Schelde en Eems werken provincies, gemeenten, waterschappen en regionale directies van Rijkswaterstaat samen om de verplichtingen vanuit de Europese Kaderrichtlijn Water zo goed mogelijk uit te kunnen voeren. Voor de Rijn zijn zelfs subregio’s ontwikkeld, namelijk: Rijn-West, Rijn-Noord, Rijn-Midden en Rijn-Oost. Per regio is er een stroomgebiedcoördinator aangewezen, die de uitvoering van de kaderrichtlijn in de regio’s coördineert.

De doelstellingen van de KRW moeten in Nederland per stroomgebied worden gerealiseerd. Deze moeten gelijk zijn voor elk aanwezig waterlichaam in het gebied. Per stroomgebied moet een bepaalde waterkwaliteit worden behaald. Deze is onderdeel van de zogeheten “stroomgebiedbeheersplannen”. De eerste plannen staan op de agenda voor 2009 (EC, 2000).

Beleidsvoering vanuit de KRW

Het tot op heden gevoerde beleid in de Europese Unie is er op gericht om de doelstellingen van de Europese Kaderrichtlijn Water (zie 1.2.2) te halen. Toch is er veel discussie geweest over de definitieve vaststelling van de tekst van de Kaderrichtlijn. Er werd vooral over nagedacht of de milieudoelstellingen van de Kaderrichtlijn gezien moeten worden als een inspanningsverplichting, of als een resultaatsverplichting.

In het handboek van de Kaderrichtlijn is hierover de volgende tekst opgenomen:

”De milieudoelstellingen uit de Kaderrichtlijn kunnen worden gezien als richtwaarden of als grenswaarden. Een grenswaarde geeft de kwaliteit aan die op een bepaald tijdstip tenminste moet zijn bereikt (= een resultaatsverplichting). Een richtwaarde geeft de kwaliteit aan die op het aangegeven tijdstip zoveel mogelijk moet zijn bereikt, een soort inspanningsverplichting. Een inspanningsverplichting is wel degelijk een verplichting: het beleid moet met behulp van genoemde maatregelen zijn gericht op het verwezenlijken van de richtwaarde op het aangegeven tijdstip. Op dit moment maakt het echter nog niet veel uit hoe de verplichting precies moet worden uitgelegd. Het gaat om een resultaatsverplichting of een zware inspanningsverplichting” (EC,2000).

In 2015, los van het feit of men de doelstellingen wil zien als resultaats- of inspanningsverplichtingen, wil men in de Europese Unie tot een adequate uitvoering zijn gekomen van de Kaderrichtlijn. Men wil de milieudoelstellingen halen door middel van een maatregelenprogramma. Het maatregelenprogramma hoeft pas in 2009 gereed te zijn. Voor 2009 is dit ook niet haalbaar, gezien de omvang van het project; de gehele Europese Unie doet aan de Kaderrichtlijn mee. Na 2009, uiterlijk in 2012, zijn de maatregelen pas in zijn geheel duidelijk. Voor 2015 zullen waarschijnlijk niet alle maatregelen volledig effect hebben getoond.

In de Kaderrichtlijn staat aangegeven, dat de Europese lidstaten verplicht zijn tot het beschermen en verbeteren van oppervlaktewater en grondwater met de bedoeling de goede toestand in vijftien jaar te bereiken. Dit is een voorbeeld van een inspanningsverplichting. Ook zijn er standstill verplichtingen, om te proberen een verdere achteruitgang van de watertoestand te voorkomen. Deze zijn duidelijk en zijn direct uitvoerbaar.

Het is voor Nederland nog onduidelijk wat de richtwaarden en/ of grenswaarden voor de afzonderlijke wateren concreet inhouden. Wanneer dat nog niet duidelijk is, kan er ook niet veel gezegd over de concrete uitvoer. Algemeen kan gezegd worden dat de Kaderrichtlijn nog nadere invulling behoeft.
De besluiten om de Kaderrichtlijnen in werking te laten treden zijn nog maar net genomen. We mogen in principe aannemen dat de nationale overheden pas na 2009, wanneer de maatregelen definitief bekend zijn, een actief beleid zullen gaan voeren ten aanzien van de Europese Kaderrichtlijn Water. Het is een langdurig proces, waardoor pas op zijn vroegst in 2015 de eerste vruchten van de richtlijn afgeworpen zullen worden. Desalniettemin is de door de Europese Commissie gestuurde Kaderrichtlijn een verbetering voor het Europese waterbeleid, ten opzichte van het beleid in de oude situatie (EC, 2000).

De Kaderrichtlijn verplicht lidstaten de kosten van waterdiensten door te berekenen op basis van het principe ‘de vervuiler betaalt’ (polluter pays principle; PPP).
Het zou daarom niet verkeerd zijn om tegen 2010 prikkels in het waterprijsbeleid in te bouwen, die bijdragen aan een duurzaam beheer van water. De verschillende watergebruikers (huishoudens, bedrijven en landbouw), moeten daardoor een redelijke bijdrage leveren aan de terugwinning van de kosten van waterdiensten. Dit komt overeen met het genoemde ‘vervuilers betalen’- principe.
Toch is deze maatregel nogal ingrijpend en heeft daardoor veel discussie opgeleverd. Bijvoorbeeld in Ierland, waar gratis drinkwater voor de bevolking in de Grondwet is vastgelegd.
In Nederland moet ook antwoord gevonden worden op de vraag: “Hoe en aan wie berekenen we de kosten door die nodig zijn voor het uitvoeren van noodzakelijk beleid?”
Het kan natuurlijk niet zijn dat burgers plotseling met torenhoge rekeningen worden geconfronteerd (Corbey, 2005).

De Kaderrichtlijn Water in het kort

De Kaderrichtlijn Water richt zich op de bescherming van water in alle wateren en stelt zich ten doel dat alle Europese wateren in het jaar 2015 een 'goede toestand' hebben bereikt en dat er binnen heel Europa duurzaam wordt omgegaan met water. Dit nieuwe overkoepelende systeem komt op het juiste moment, omdat de waterbronnen van Europa in toenemende mate worden belast. Het heeft geen zin om de problemen nog langer voor ons uit te schuiven. Laten we nu de handen uit de mouwen steken en onze waterbronnen veiligstellen voor nu en voor later.

De nieuwe richtlijn betekent een ambitieuze en innovatieve aanpak van waterbeheer. Kernelementen van de wetgeving zijn:

- De bescherming van alle wateren, rivieren, meren, kustwateren en grondwateren

- Het stellen van ambitieuze doelen, om ervoor te zorgen dat alle wateren in het jaar 2015 de 'goede toestand' hebben bereikt.

- De verplichting tot grensoverschrijdende samenwerking tussen landen en tussen alle betrokken partijen

- Ervoor zorgen dat alle belanghebbenden, met inbegrip van NGO's en lokale gemeenschappen, actief deelnemen aan activiteiten op het gebied van waterbeheer

- De verplichting van het voeren van een waterprijsbeleid en ervoor zorgen dat de vervuiler betaalt

- Het in evenwicht houden van de milieubelangen en de belangen van zij die afhankelijk zijn van het milieu.

De wijze waarop de Kaderrichtlijn Water wordt geïmplementeerd is uniek. De richtlijn gaat ervan uit dat alle betrokken partijen meedoen. Ook biedt de richtlijn de Europese Commissie, lidstaten, kandidaat-lidstaten en alle belanghebbenden de mogelijkheid om via een nieuwe partnerschap het proces te volbrengen met als resultaat een effectieve en samenhangende introductie. De bepalingen van de richtlijn zijn complex en verstrekkend. Er is een algemeen besef dat implementatie in grote mate zal worden ondersteund door het opstellen van richtsnoeren met betrekking tot een reeks technische kwesties. Deze uitdaging is opgenomen in het raamwerk van de gezamenlijke implementatiestrategie (Common Implementation Strategy) voor de Kaderrichtlijn Water, die het resultaat is van samenwerking tussen de lidstaten en de Europese Commissie en is aangenomen in mei 2001. (Waterland, 2005).

KRW nieuws

Op 21 juni 2005 is de Implementatiewet Kaderrichtlijn water in Staatsblad nr. 303 gepubliceerd. Dat betekent dat de Europese richtlijn voor de kwaliteit van het oppervlaktewater per 22 juni 2005 in de Nederlandse wetgeving is opgenomen. De richtlijn had eigenlijk al in december 2003 geïmplementeerd moeten zijn. Vanwege de overschrijding is Brussel al een procedure begonnen bij het Europees Hof en het is niet de verwachting dat die procedure zal worden stopgezet.

In september 2005 kwam uit de individuele waterkwaliteit rapportages van de lidstaten naar voren, dat nog de helft van de oppervlaktewateren een risicocategorie is. Dat wil zeggen dat zonder maatregelen in 2015 niet aan de KRW kan worden vorldaan. Er wordt echter wel gedacht dat dit in veel gevallen opzet van de lidstaten is geweest, omdat men het makkelijker vindt uiteindelijk aan Brussel te kunnen melden dat het allemaal wel meevalt, dan ineens een nog groter pakket maatregelen te moeten nemen.

Referenties

Connely, J. and Smith, G., Politics and the Environment. From Theory to Practise, 2nd edition, Routhledge, London and New York, 2003

Corbey, Dr. D, Kaderrichtlijn Water: Wat komt er op de gemeenten af?, www.corbey.nl (28-03-2005)

EC, 2000. Water Framework Directive 2000/60/EG, Europese Kaderrichtlijn Water, www.kaderrichtlijnwater.nl (16-03-2005)

IWMI; International Water Management Institute; www.iwmi.cgiar.org (14-03-2005)

VEWIN, 2005, Helft Europese wateren zou nu niet voldoen aan Kaderrichtlijn Water, Water in de pers september 2005

Waterland, Waterland, het waterportaal voor Nederland, www.waterland.net (28-03-2005)

WUR, 2004. Onderzoeksmethoden in de Life Sciences, dictaat CTP10304, februari 2004, p. 206